為可持續發展而進行的爭戰:是否可藉公益訴訟來保護香港的自然環境?

隨著香港大型發展項目及跨境基礎建設的快速增長,要在經濟增長與環境保護之間取得適當的平衡,已成為越來越具挑戰性的工作,而不同持份者之間,也正在進行一場有關環保議題的持久戰。

當人們透過立法和行政途徑,還無法就環保議題達成協議時,最後將會採取司法途徑,將爭議訴諸法院。近年一些與環保有關,並且具有里程碑意義的司法覆核案件包括:海港填海工程(2004年)、港珠澳大橋建造(2011年)、石鼓洲垃圾焚化爐的興建(2014年)、龍尾人工泳灘的興建(2014年),以及即將進行的機場第三條跑道建設工程(2015年)。該等由環保人士提起的訴訟,通常稱為「環境公益訴訟」。

「環境公益訴訟」是一項惹人爭議的舉措,因為許多人會認為,環境爭議應透過行政和立法途徑來處理,而非訴諸法庭。批評「環境公益訴訟」的人認為,法庭不應成為爭論政策問題的場地。

然而,個人認為儘管「環境公益訴訟」存在一定的局限性及制約因素,但由於目前的政治制度往往未能讓公眾的意見向政府充分反映,因此在達至可持續發展方面,「環境公益訴訟」依然發揮著重要和合法的作用。

為何「環境公益訴訟」如此重要?

公益訴訟在各個普通法司法管轄區中被廣泛運用,以保障弱勢群體的權利。在環境保護領域,公民及環保團體透過提起 「環境公益訴訟」,挑戰成效不彰的環境政策,以及對公眾健康和生態環境造成重大損害的發展項目,而社會的呼聲也日漸提高,要求政府在行政決策上,需要有更高程度的問責性和透明度。

假如我們認為與政府存在磨擦,以及向政府提出挑戰等,皆為不可取的行為,這一觀點恐怕並非完全正確。Lord Thomas Bingham在其著作The Rule of Law一書中指出,法官行使權力強制政府遵從相關法律,「是在行使憲法賦予他的權力,而那是在法治下他必須履行的職責」。包致金法官也認為﹕「永不可僭越其他政府部門的職能,而法院亦經常保持警覺,以免因尊重行政部門而忽略履行自身責任。」

司法覆核是一種法治標誌,也是一種是防衛措施,以防止出現程序上的不公,以及政府的決策違反法律規定,而所涉及的議題是在法院的司法管轄權範圍內。一些人認為「環境公益訴訟」是對法院程序的濫用,但法院事實上是訂立了適當的司法規則及設有機制,防止有人提出瑣屑無聊的申索。就環境問題而提出的司法覆核申請,假如已獲得法庭給予許可,那麼仍指有關案件涉及濫用法院程序和瑣屑無聊,這是有欠公允的。事實上,據估計,在2004-2015年這期間,香港有大約百分之七十的「環境公益訴訟」是通過了許可階段。法庭有責任審查政府決策的合法性,並解決當中的法律爭議。我們不應因為該等法律爭議是與環境問題有關,便對其抱持有別於平常的態度。

其他一些批評者會對環境公益訴訟的提起發怨言,指此舉會給政府的發展項目造成延誤,從而導致建築成本增加,形成浪費大量公帑。舉例說,有人提出「環境公益訴訟」給港珠澳大橋所帶來的延誤,導致其建築成本增加了65億港元。

然而,Lord Bingham指出﹕「在一個法治國度生活的人民,無可避免要面對政治化的訴訟及承擔當中的代價。」任何人都有權就公共利益問題提出司法覆核,其所導致的成本後果,不應成為剝奪人們享有此等權利的理由。即使是從成本效益的角度來分析,法庭依然有需要審查及剔除政府所作出的違反環境法例及公平程序的發展決定。否則,將來在修復對環境所造成的破壞,以及為挽回現今及未來世代的人在健康上所遭受的損害而需長期投入資源,當中所涉及的代價將遠比這為高。

從更廣闊的角度看,「環境公益訴訟」有助增強人們對環境問題的認識﹔甚至有時,它更是未來政策變更的一個保育器。例如,在Clean Air Foundation Ltd v Government of HKSAR [2007] HKEC 1356一案中,儘管所提出的司法覆核以失敗告終,但政府其後仍參考世界衛生組織(“WHO”)的建議,訂立了新的空氣質量目標。

評估「環境公益訴訟」的有效性

從香港近期在「環境公益訴訟」方面的經驗,我們察覺到數項可能影響此等訴訟成敗的因素,包括如何表述有關案件、相關的法律框架、法庭的取向、以及對政府環境決策的尊重程度。

案件的表述

Ng Ngau Chai v The Town Planning Board [2007] HKEC 1207Clean Air Foundation v Government of HKSAR [2007] HKEC 1356等案件中,申請人未能說服法庭的部分原因,是該等案件在表述上顯得模糊和空泛。前一宗案件是質疑城市規劃委員會在作出西九龍土地出售的決定時,沒有對相關高度作出限制﹔後一宗案件,是質疑政府並沒有根據《空氣污染管制條例》(第311章)採用最切合現況的空氣質量目標,以減輕香港的空氣污染問題。但該兩宗案件最後都被法庭裁定不予受理,而當中所吸取的教訓是,司法覆核的表述,必須從技術性的法律問題出發,及以已確立的公法原則為基礎,否則法庭會將其視作涉及是非曲直的問題而將其剔除。

法律框架

當前的法律準則,以及法庭如何解釋有關法律,也是能否在「環境公益訴訟」中勝訴的主要決定因素。在Society for Protection of the Harbour v Town Planning Board [2004] 1 HKLRD 396一案中,終審法院以目的性的方式來解釋《保護海港條例》(第531章),要求必須先通過「凌駕性的公眾需要」測試,才能推翻就海港填海所作的推定。這一案例,充分顯示了旨在保護香港自然環境的具體法例,以及在文字和精神上賦予該法例效力的解釋是如何重要。

法庭的取向與尊重

若干「環境公益訴訟」所涉及的是「環境影響評估」(以下簡稱「環評」)程序。在Chu Yee Wah v Director of Environmental Protection [2011] 5 HKLRD 469一案中,爭議點在於根據《環境影響評估條例》(以下簡稱《環評條例》)(第499章),興建「港珠澳大橋」的環評報告,是否不符合「技術備忘錄」(Technical Memorandum)及「環評研究概要」(Study Brief)的規定。申請人稱,該份環評報告應採用更為嚴格的環境影響獨立評估,而該獨立評估規定,如要衡量指定項目的污染排放量,便必須先行識別「基線情況」,而並非根據環評報告中的「累計性環境影響評估」。原訟法庭對此表示贊同,並採用目的性方法來進行解釋,指出「累計性環境影響評估」違反了《環評條例》中要求盡量減少對環境造成影響之目的,原因是它將環境當作一個「斗」,只要斗內仍有空間,便可以繼續將環境污染物傾倒進去。

然而,上訴法庭對此不表贊同,裁定由於「技術備忘錄」及「環評研究概要」中並沒載有關於該等獨立分析的具體規定,因此環評報告採用「累計性環境影響評估」的做法是有效的。上訴法庭亦指出,無論是採用哪一種措施,盡量減少造成環境污染的責任依然存在。此外,「技術備忘錄」及「環評研究概要」所作的規定,是屬於專業判斷範疇,故法庭不會介入。

近期的Leung Hon Wai v Director of Environmental Protection [2014] HKEC 1459一案,是關於政府擬於石鼓洲或屯門曾咀煤灰湖興建和運營垃圾焚化爐的建議。上訴法庭裁定,儘管環評報告提出設立海岸公園作為場外緩解措施的建議,仍有待進一步的研究,但它符合 「環評研究概要」及「技術備忘錄」中的可行性和實用性要求。

Chu Yee WahLeung Hon Wai等案件中,當中的爭議點可總結為,是對「技術備忘錄」及「環評研究概要」的正確解釋。儘管這往往涉及專業上的判斷,但它也同時涉及法庭的取態。個人認為,法庭在考慮一些互相抵觸的法律解釋時,應盡可能從環保的角度,而減少從尊重的角度來考慮,從而充分落實法例所欲達成的,將污染減至最低程度之目的。

若干建議

到目前為止,「環境公益訴訟」已取得了不同程度的成功。與環境保護相比,法庭目前的取態,可能較為傾向於在經濟發展方面。以下是一些今後如何更有效和更合理地提起「環境公益訴訟」的建議。

訴訟人需要謹慎地決定提出有關申請的時機。司法覆核可能會帶來較高的社會成本,並會令有關項目產生難以預計的延誤,從而招致公眾人士的不滿。因此,較為明智的做法應該是,只有當其他政治途徑已被證明為無效,而環保人士的訴求已經引起公眾的關注及支持後,才可考慮訴諸「環境公益訴訟」。當事人要求法庭審理的,必須是一個焦點清晰的法律問題,而並非是非曲直的問題。

在其他一些司法管轄區,「環境公益訴訟」是以人權主張的方式提出。例如,在Lopez Ostra v Spain (1995) 20 EHHR 277一案中,歐洲人權法院裁定,根據《歐洲人權公約》第8條,垃圾處理工場靠近申請人的房子所構成的滋擾,相當於侵犯了人們所享有的私人和家庭生活權利。因此歐洲人權法院裁定,政府並未能在經濟利益與申請人的權利之間取得適當的平衡。

香港《基本法》第119條規定,香港特別行政區政府在制定政策以促進和協調各行業的發展時,必須「注意環境保護」,而未來在環保倡議方面的其中一個可能方向,是從人權的議題方面著手。法庭在未來會如何根據《基本法》界定經濟發展、環境保護及人權之間的正確關係,將會是一個有趣的案件測試。

最後,我們不應將「環境公益訴訟」視作唯一的解決方案。我們要在環境保護方面進行結構性改善,便需要制定更多切合現況的環保法規和政策。此外,有關環境影響評估的諮詢程序,也存在改進的空間,以提高公眾的參與程度,而這包括訂立為時較長的諮詢期,以及為市民提供一個有效的上訴制度。香港如要真正改善其環境質素,至關重要的一點,是政府必須將可持續發展的議題,放在其議事日程的優先處理項目上。

香港大學法律學院助理教授