正在冒起的中國多邊貿易主義:香港對大灣區發展的支持

“我們必須保護我們的疆界,免受其他國家的蹂躪—那些國家製造我們的產品,偷竊我們的公司,損害我們的工作機會。”

唐納德·特朗普

過去數月,特朗普政府在環球貿易戰上作出連串挑釁,向傳統貿易盟友的商品徵收關稅,並建立重重的環球貿易壁壘,成為環球經濟史上的大事。另一方面,中國卻出乎意外地,展示了它對世貿組織及現行環球多邊貿易體制的堅定承諾。

中國於正在冒起的多邊貿易主義下,推行一項涉及大灣區總體規劃的新政策,而總體規劃的目的,是要將香港、澳門與珠江口一帶的九個主要製造業中心連繫起來。大灣區的發展,旨在實現貿易自由化,消除中國與貿易夥伴之間的貿易壁壘,而香港在當中所扮演的,是作為一個為中國的境外投資提供國際法保護的法律服務中心。

當代中美貿易分歧:重要日期

美國不時指稱,中國實施「不公平的貿易行為和盜取知識產權」,並對此表示不滿。於是,在2018年3月22日,美國宣布對大批中國商品徵收500億美元關稅。

2018年4月2日,中國商務部亦宣布對來自美國的128項產品徵收關稅。2018年4月3日,美國公布一份清單,計劃對來自中國的1,300多類商品徵收關稅。

2018年4月4日,中國宣布對美國所生產的飛機、汽車和大豆徵收25%關稅。

2018年4月5日,美國宣布考慮額外向中國的1000億美元產品徵收關稅,而進一步的威脅亦接踵而來。

2018年6月15日,白宮宣布將會對價值500億美元的中國商品徵收25%關稅,並從2018年7月6日起,對首批價值340億美元的中國商品徵收關稅。

環球市場對這場貿易戰作出了激烈反應。 4月初,當雙方作出的威脅達至最高峰時,美國證券市場的指數亦跌至最低點:

「股市創下了自經濟大蕭條以來情況最差的一個4月份開局。標準普爾500指數在週一收盤時,跌幅超過2.2%,整體市場指數創下自1929年以來的最壞開局。」

2018年4月5日,中國向世貿組織提出了磋商請求。中國向世貿組織的提請,給予全球一個期望,就是:中國支持充分運用多邊貿易安排和世貿組織的爭端解決機制,而並非訴諸全面性的貿易開打。同日,環球市場從4月初的憂慮恢復過來,但美國其後再度提出進一步的關稅威脅,環球市場因而再告暴跌。

中美在貿易方面的不穩定狀況,不僅導致環球市場波動,兩國的市場亦同樣受到影響。舉例來說,中國6月份的製造業增長放緩,而中國的生產商面對生產成本上漲,出口訂單顯著下降的困境。

由於美國實施新關稅和貿易壁壘,這使得美國市場對中國的經濟吸引力大減,中國因而積極尋找新的海外投資和供應市場。在這一情況下,中國的多邊貿易倡議正好發揮其作用。

中國對多邊貿易和投資的立場

2018年6月28日,中華人民共和國國務院新聞辦公室發表了一份長達27頁,題為《中國與世界貿易組織》的白皮書。

中國在該白皮書的開首,表示支持多邊貿易的推行:

「以世貿組織為核心的多邊貿易體制是國際貿易的基石,是全球貿易健康有序發展的支柱。中國堅定不移地遵守和維護世貿組織規則,支持公開、透明、包容、無歧視的多邊貿易體制,全面參與世貿組織工作,為共同完善全球經濟治理發出中國聲音、提出中國方案,是多邊貿易體制的積極參與者、堅定維護者和重要貢獻者。」

中國所表明的立場,與特朗普政府意圖重新建立貿易壁壘,以及重回20世紀60年代的雙邊貿易主義形成鮮明對比。特朗普總統於2017年1月23日就職,並簽署了《關於美國從跨太平洋夥伴關係談判和協議中退出的總統備忘錄》。他表示:

「我所領導的政府計劃在未來就貿易協定進行談判時,採取以一對一(或雙邊)的方式,直接與個別國家進行磋商。」

美國為了貫徹其貿易政策,不斷打破其多邊貿易承諾(包括於近期提交具爭議性的《公平與互惠關稅法草案》)和向世貿組織所作的承諾。去年較早時,美國亦退出《跨太平洋夥伴關係協議》及其他一些環球多邊倡議。

另一方面,中國繼續圍繞「一帶一路」推行其環球多邊貿易倡議。「一帶一路」倡議是一個由中國主導的環球多邊投資與貿易計劃。雖然外國對中國大灣區的認識不深,但它是中國多邊投資發展的一個組成部分,對香港而言更是至關重要。

大灣區的總體規劃

大灣區各城市的人口合計大約有6700萬人,密度比全球最大的都會圈東京都地區的4400萬人為高。大灣區的國內生產總值共計1.34萬億美元,略低於大紐約的1.61萬億美元和大東京的1.78萬億美元。

深圳是大灣區的一個重要城市,也是一個實力雄厚的科技創新中心。大灣區處於一個供應鍊網絡的核心,將廣東與世界其他地方連繫起來,並發揮作為一個強大生產基地的優勢。香港除了是一個主要的法律及金融服務中心,也擁有先進的司法制度。

在這一基礎上,中國國家發展改革委員會於2009年1月發表了2008-2020年的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》。這份綱要提出了一個計劃,也就是藉著將香港特別行政區、澳門特別行政區、九個位於華南地區的製造業中心(包括廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶等地)結合起來,在珠江口建立一個重要的都會區。

2011年9月,一群來自香港、澳門、深圳、東莞、廣州、珠海和中山(它們乃華南地區的主要法律、金融、製造、研發中心)等地的貿易專家,共同發表一份題為《珠江口灣區行動計劃」》的研究報告。該項研究旨在建立一個單一、無障礙的貿易、製造、研發領域,讓商品、服務、資本、資源等得以在大灣區內自由流通。

2017年7月,國家發改委與廣東、香港、澳門政府共同簽署了《大灣區協議》框架。

該框架協議為上述的發展計劃定下了一個原則—就是必須維護香港的「一國兩制」。接著,該框架協議概述各個關鍵合作領域,包括基礎設施的連通性(港珠澳大橋是其中一部分)、市場整合、發展環球科技創新中心(包括位於落馬洲河套區的港深創新科技園)、培育新智能產業,以及其他一些發展項目。此外,人們預期北京亦將會批准在大灣區興建一個自由貿易港。

關於大灣區一體化的詳細總體規劃,其發布時間原訂於在今年較早時候,但由於中美發生貿易爭端以致被推遲,而北京亦可能會因此調整其初期總體規劃,確保大灣區得以發揮多邊貿易功能。

護大灣區:香港的投資條約和自由貿易協定

香港作為中國的一個特別行政區,享有高度的自治權。《基本法》第十三條規定,香港有權處理與自身有關的對外事務。

香港投資條約計劃

在這一範疇內,香港共簽訂了19項雙邊投資條約,而該等雙邊投資條約為於該19個投資條約夥伴投資的香港投資者提供國際法投資保護。具體而言,它們保障香港投資者免受東道國對其資產進行徵收和國有化,剝奪其司法權利,或作出其他不當的政府干預。

此外,它們亦保證香港投資者享有在投資方面的公平公正待遇、全面性的保護和安全保障,以及免受不合理或歧視性的措施所限制,以致對其投資的管理、維護、運用、享有或處置造成損害。該等條約大部分包含一系列的保護條款,使得原來屬於違反合約的情況,被提升至成為違反條約,從而使東道國在違反與香港投資者所訂立的合約的情況下,須承擔國際法責任。

香港的雙邊投資條約,保證香港投資者享有不低於東道國本地投資者所享有的待遇。此外,雙邊投資條約亦為投資者所獲得的投資回報、香港的投資准入情況和法律透明度等提供了保證。

香港所簽訂的雙邊投資條約亦包含代位求償權條款,這意味著香港投資者可就承保的事故,向其政治風險承保人提出索賠要求(例如,香港投資者在東道國所作的投資被徵收或國有化),而東道國須承認投資者就有關投資向東道國索賠的權利已轉移至其承保人。此等規定,為香港的政治風險承保業務的蓬勃發展奠下了基礎,並為該些通過香港投資於「一帶一路」建設的中國投資者提供服務。

最後,雙邊投資條約是一個「有效」的投資保護機制—其爭端解決條款讓香港投資者可透過國際仲裁控告東道國,而無需經由東道國的本地法院協助解決投資爭端。

香港的雙邊投資條約與中國的雙邊投資條約之間存在一個重大差異,就是:前者不時為通過香港進行投資的中國投資者,提供更為均衡的國際法保護。

分為三代的中國雙邊投資條約

中國擁有一個共簽訂了120多項雙邊投資條約的廣泛網絡,而處理有關的投資和貿易事務的律師,將這些條約歸入三個不同時代。

第一代的中國雙邊投資條約於1982 - 1989年之間締結,但它們只能提供程度十分有限的投資保護,原因是第一代中國雙邊投資條約的爭端解決條款,僅限於確定資產徵收的補償金額數目,從而避免(在大多數情況中)中國投資者將爭端提交投資仲裁。

第二代的中國雙邊投資條約,是在中國加入了《關於解決國家與其他國家國民之間投資爭端公約》(1990-1997)之後才出現。該等條約以「國際投資爭端解決中心」作為投資者與國家之間,就資產徵收的補償金額所產生的爭端而進行仲裁的場所。基於同樣原因,它們也是只能為中國投資者提供有限程度的保護。

第三代的中國雙邊投資條約(從1998年至今)刪除了「資產徵收補償金額」等字句,讓中國投資者因而獲得提供更為有力的保護。這是中國條約政策的一項重大突破,但可惜的是,第三代雙邊投資條約的數目遠遠比不上前兩代。這一拼湊,讓投身「一帶一路」建設的中國投資者面對難以預估的投資保護環境。

中國投資條約對香港投資者的適用性

儘管最新一代的中國投資條約為海外中國投資者提供了實質性的投資保護,但中國的投資條約是否可延伸至適用於香港,仍是一個有待商榷的問題。換言之,香港投資者是否能夠受惠於中國的投資條約,從而享有境外投資方面的保護,這在國際法上仍是一個懸而未決的問題。

在近期發生的一名澳門投資者與老撾之間的投資爭端中,中國駐萬像大使館發出了一份普通照會,表明中國、老撾之間的雙邊投資條約並未延伸至澳門,而中老雙邊投資條約在澳門的適用問題,亦成為新加坡將Sanum v Laos仲裁案擱置的核心理由。新加坡上訴法院曾裁定,中老雙邊投資條約的適用可延伸至澳門,澳門的投資者因此可享有相關的保護。

毫無疑問,類似問題假如在香港出現,Sanum v Laos案及中國的特別行政區所享有的投資保護,必然會成為大眾討論的焦點。

有關大灣區的香港投資條約

香港的條約計劃比中國的第一代雙邊投資條約更為均衡,而它的制訂,是專門用於保護香港的海外投資。除了該19項雙邊投資條約外,香港亦簽訂了6項設有內置投資保護機制的多邊條約。此等多邊條約大部分屬於自由貿易協定—旨在實現貿易及投資的自由化和消除貿易壁壘。

香港最新簽訂的自由貿易協定,是在2017年11月與東盟地區達成的。該項協定是亞洲區內其中一項最複雜的多邊條約,而它的重要之處,在於它為在東盟地區投資的香港投資者提供了保護,而香港投資者在東盟地區的投資向來十分活躍。

除了香港以外,大灣區還包括澳門、深圳、廣州及其他一些主要華南城市。大灣區的投資者若要受惠於香港條約計劃所提供的國際法保護,可通過香港進行海外投資。

結語

儘管特朗普政府倒退至過去的貿易雙邊主義時代,但中國政府仍繼續堅持推行包括「一帶一路」計劃在內的環球多邊貿易倡議。

此等相互排斥的貿易政策(亦即:特朗普所採取的孤立雙邊政策,與習近平所採取的貿易自由化多邊主義政策)的並列,讓香港在當中扮演一個尤其重要的角色。

過去數年,中國政府一直圍繞著多邊性質的「一帶一路」投資貿易倡議推行大灣區發展計劃。

大灣區是一個經過詳細規劃的都會群,將香港、澳門與包括深圳和廣州在內的九個主要華南城市,整合成為一個單一的投資貿易區。大灣區的策略性設計,受惠於各城市與各個製造中心、科技中心,以及香港的法律金融服務中心緊密相鄰。

香港通過其雙邊投資條約和自由貿易協定網絡,為本地投資者(與大灣區投資者)的海外投資(尤其是中國「一帶一路」沿線地區的投資)提供重要而實質的保護。

香港最近期所取得的成果—與東盟地區訂立自由貿易協定—將此等保護延伸至渴望獲得外來投資和資源豐富的東南亞國家。隨著香港與東盟地區簽訂了新的自由貿易協定,香港在與中國境外(尤其是來自大灣區的)投資有關的東南亞投資保護圖上亦得以佔一席位。

Jurisdictions: 

國際仲裁事務律師,CMS Hasche Sigle Hong Kong LLP

Boltenko女士是CMS Hasche Sigle在香港的國際仲裁事務的律師。她專門從事投資仲裁。在加入CMS之前,她是新加坡高偉紳律師行(Clifford Chance)的高級律師。在常設仲裁法院的主理下,她擔任投資者與國家之間糾紛的法律顧問,並擔任臨時性和機構性(包括新加坡國際仲裁中心,國際商會,香港國際仲裁中心,斯德哥爾摩商會)等數十個商業糾紛的審裁署秘書,包括石油和天然氣,基礎設施,建築,電信和製藥等行業。她是香港國際仲裁中心仲裁員名單上的仲裁員,並且是中國國際經濟貿易仲裁委員會和吉隆坡區域仲裁中心仲裁員小組上的仲裁員。