專訪胡紅玉,競爭事務委員會主席

胡紅玉女士於2013年5月獲委任為香港競爭事務委員會主席(下稱「競委會」)。隨著競委會已準備好於2015年全面投入運作,胡女士講述競委會成立初期所面對的種種挑戰,以及競委會為確保競爭法在實施階段順利推行而制訂的各項計劃。

胡女士打開話匣子,語調爽朗地說:「我們都知道,《競爭條例》(下稱《條例》)是經過廣泛諮詢,再由立法會仔細審議後於2012年制定的。而我亦與13名競委會委員於2013年5月獲得任命,一同上任。」

「我們上任時,基本上要從零開始。回想那時首要做的事情,就是找落腳點,也就是我們的辦公室。接下來,我們著手為這具有特定職能的競爭事務機關奠立基礎,並制定路線圖,作為籌備《條例》全面實施所需工作的指引。我們的主要工作包括建立管治架構和內部程序、設立辦事處及各式各樣的內部系統、招聘高質素的專業團隊、根據《條例》訂立指引,並且與其他司法管轄區的競爭事務當局建立聯繫,借鑑他們的經驗和專長。」

胡女士憶述道:「我們在今年較早時候組成行政團隊後,隨即開展公眾參與過程,主動接觸商界和公眾人士,除了進行推廣教育和宣傳外,更收集有關現行營商手法的意見和資料。這是為競委會於十月初發布草擬指引鋪路。」

2015年的重點工作

胡女士解釋:「競委會的目標是在2015年上半年完成《條例》全面實施所需的一切準備工作。這包括為指引定稿並諮詢立法會及其他適當人士,以及提高競委會的執法及運作能力。」

胡女士亦重點介紹競委會的其他重要工作,例如:就競委會與通訊事務管理局按共享管轄權劃分職能的諒解備忘錄諮詢立法會,及協助普羅大眾及商界作好準備、願意及有能力遵守《條例》。

「我們會繼續專注於對外聯繫及宣傳方面的工作,繼續鼓勵各行各業開展其合規計劃,制定自行評估競爭風險的工具。我們亦會提供有助遵守條例的教育資料。」

為落實執行《條例》,政府須就如何釐定業務實體的營業額及豁免安排訂立規例。這些都將會屬於附屬條例,並會在《競爭條例》全面生效時已經制定。此外,競爭事務審裁處須就審裁處程序訂立規則。

胡女士說:「如果這些過程一切順利,我們將能達到2015年全面實施《條例》的目標。」

中小企的期望

胡女士坦言:「我們遇上甚麽挑戰?各界的期望大相逕庭,可以肯定的說,要處理好各方期望實在是一項挑戰。」
「中小企商戶擔心競爭法的實施會在合規成本方面加重負擔。有些中小企則希望能確定,若因無心之失觸犯法例,將不會受懲處,因為它們的規模細小,做甚麽對市場的影響也不大。」

胡女士亦解釋,第一行為守則和第二行為守則都設有低額模式安排;並有條文規定,競委會須就違反第一行為守則但不涉及嚴重的反競爭行為須向涉事企業發出告誡通知。胡女士認為,這些安排應可令中小企頗感安心。

但她亦指出,《條例》的本意並非豁除中小企的所有責任─尤其是牽涉嚴重反競爭行為的情況。她說:「有關圍標和編配市場的投訴,在某些行業屢見不鮮。近日獲廣泛報導的例子,涉及樓宇維修的建造業,而許多這類工程正是由中小企承辦。因此,讓中小企安心的另一途徑相,其實是要徹底改變一些營商手法。」

「我們認為,第二種方法較為可取。我們望能說服中小企去相信,營商模式的轉變將為他們帶來一個更公等平的競爭環境,而且成功的營商之道應建基於創新和任人唯賢,而不是任意扭曲或是虛假舖排。中小企需要明白自己的一些舊有做法涉及風險,也需要明白自己能夠做得更好。這種情況下附以使用執法權力及推行倡導工作實屬必要。」

較大型企業的期望

胡女士強調:「競委會需要設法管理較大型企業的期望,讓他們對我們日後的工作,、以及我們根據法律履行職責的權力限具有信心。」

競委會感到尤其艱鉅的挑戰,是在《條例》實施前將較大型企業對「相當程度市場權勢」的認識,慢慢調校至競委會所界定者。競委會以經濟方法界定「相當程度市場權勢」,而不是設定門檻,即高於 (或低於)門檻的便可被推定為具有(或不具有)相當程度市場權勢。她說:「許多企業都希望有一套更清晰的標準;要我們清楚劃界,涇渭分明。雖然我們仍得完成諮詢,才會檢視哪種方法對所有人都最有利,但我們現時的立場是,有否劃這樣的一條線,既不重要也不相干。」

她亦表示,由於香港市場具有多項特點 (市場高度集中是其中一項),因此要劃定界線是萬分困難的。「市場有時會出現三、四名支配者,各佔25%或30%市場份額。我們認為這些市場參與者沒有市場權勢嗎?當然不是。他們可能有。某市場參與者只佔25%或30%市場份額,我們便認為他定必在濫用權勢嗎?答案同樣是不;實情未必如此。要去做這個決定,你得先觀察某種商業行為是否會導致其他參與者不能進入市場。」

「因此,我們對商界的立場和定位是相當簡單的─我們在意的是有否濫用權勢,不是市場份額的多寡。」

消費者的期望

「就消費者的期望而言,他們需要明白存在著的一些困難。」

「第一,競爭法沒有賦權我們要求商戶調低物價。事實上,競爭法可能不會令價格下調。就以美國貝爾系統(Bell System)解散為例。解散後,實際上提高了價格─取消長途電話的交叉補貼後,實際上提高了當地電話費。」

胡女士解釋道:「我們希望透過競爭來調低價格,但我們不是價格監管機構。我們不會只集中於眼前的價格問題,而是放眼於較長遠且將會產生經濟效益的結構性問題。」

「這就帶出第二點。就產生經濟效益的競爭法而言,我們會檢視一籃子因素,包括預測未來情況。這包含專注於價格問題以外的其他事宜(像持續性),也加緊留意試圖藉掠奪性定價迫使競爭者離場的人,以及扼殺創新的價格協議。」

胡女士說:「我們需要做大量的公共關係和教育工作,令公眾對我們有合理的期望,並且制訂切實可行的執行計劃,履行公眾對我們期望的職責。」

視法律為改變的工具

雖然《條例》分階段實施,讓企業有時間檢討其營商手法,為《條例》的全面實施做好準備,但競爭法的引入仍是一場大型的模式轉移。

香港至今仍缺乏一套競爭制度,因此顯然有些領域仍有搞不清的地方,有些則仍需要改變思維方式,但胡女士對此等現象完全不感意外,只因為香港至今仍缺乏一套競爭制度。

「我在其他公共政策的公職中,特別是我在平等機會方面的工作,汲取了極其寶貴的經驗,明白要改變,就必須先訂立行為標準。你想要改變根深蒂固的文化常規,就須開始需要以法律為啟動改變現狀的工具。人們通常覺得現行慣例是生活的一部分,不願意去改變自身行為。人人享有接受教育、就業或改善生活的權利,但當我提出《平等機會條例草案》的時候,有關這些權利的概念根本不存在─社會大眾對於這些概念完全陌生。有些商界人士甚至爭辯,法律會扭曲自由經濟體系。」她語帶懷疑地說。

「說服人,要是那人支持一套完全不同的價值觀念,那便不容易了。」她說:「考慮到這個現實情況,我們需要透過法律來清楚指出哪類行為不可取。人一般都想守法,都想做個奉公守法的市民,但除非法例訂明哪些行為違法,否則事情是不會改變的。」

「舉例說,平等機會法例生效之前,香港商界對於改變慣常做法以根絕不同形式的僱傭歧視,絲毫不感興趣。但條例一生效,商界便不再抱這種態度了。當改變慣常做法並非強制時,企業會將改變視為額外的費用負擔。但法例強制要變,企業便開始視改變慣常做法為避免承擔法律責任的一種減省成本的方法。商界這種思維轉移是相當徹底而有效的。」

《競爭條例》的某些方面需要人們改變思維方式,其中一個範疇與公價有關。她強調:「環顧四周,許多行業和商業領域都設有公價。他們解釋:『我們一向都設有公價,我們需要繼續這樣做來維持市場穩定!』這些企業不希望給比下去,他們想得到他們口中的有秩序的市場,而這正正是制定競爭法的具體理由。」

「這種市場有序的觀念盛行於各行各業,但業內人士都將需要改變這一觀念。我們反對的不是一個有秩序的市場,市場務必要有秩序的,我們反對的是以秩序二字作為價格協議的替代詞。競委會正慢慢地傳達這一信息,這方面仍是需要多加留意的。」她說。

朝向持續性的競爭政策

將香港的競爭法與朝向持續性的政策接軌並行,對競委會來說同樣具有挑戰性。

由於越來越多公司希望做生意的手法能避免損害子孫後代滿足自身需求的能力,可持續性在競爭領域上逐漸成為熱門話題。雖然許多舉措可以單方面施行,但有些計劃還需要一定程度的合作。當合作的結果對競爭造成影響,監管機構便須決定應否准許有關協議(例如透過一系列的豁免)。

由於可持續發展計劃的許多好處可能並不屬於經濟得益,又或者只在將來才出現,所以要評定計劃的效益尤其困難。試想想漁民之間訂立減少過度捕撈的協議。這份協議將會減少魚量供應,並亦可能導致魚價上升。不過,如果該協議能防止耗盡魚量,大自然環境便會因此而受惠。這也確保消費者日後能夠繼續享用那些魚類。

就像競爭政策的其他領域一樣,胡女士表示,競委會將觀察其他司法管轄區如何令競爭法與持續性發展計劃配合,並與政府及其他有關團體保持聯繫,找出折中辦法。

胡女士指出,荷蘭在這方面的發展尤其相關且別具意義。今年較早時候,荷蘭政府向荷蘭競爭局(Dutch Competition Authority)發出一套政策指引,內容關於競爭法在可持續性問題上的應用。

緊密合作 向前邁進

鑑於《競爭條例》於全球實施且有合作需要,競委會成立以來已主動與海外機構保持密切關係,積極參加國際會議。

胡女士說:「我們於2013年12月加入國際競爭規管網絡(International Competition Network),並視之為推動程序、政策和目標的共同標準的一個重要場地。在雙邊層面上,我們出訪新加坡、布魯塞爾、巴黎、倫敦、美國、日本,亦在香港接待來自歐盟、中國國家工商行政管理總局、經濟合作與發展組織的代表。長遠而言,我們定必考慮透過夥伴關係和合作協議,與其他機構正式建立關係,以求貫徹統一全球性調查的結果。」

本地方面,胡女士指出競委會將查考與其他執法機構的最佳合作模式。「當調查涉及活躍於通訊行業的公司,我們與通訊事務管理局共享管轄權。廣義上,為確保競爭政策和執法工作緊密相連,競委會可能需要設立機制,與消費者委員會、廉政公署、警方,以及其他相關等機構合作。」

環環緊扣

近二十年來,胡女士在改變香港經濟和文化常規方面一直走在最前線,為個人、消費者和企業開拓一個公平競爭的環境。
身為泛民支持者,胡女士獲委任為立法局(現稱「立法會」)議員後,將此項任命化為機會,不但推動她支持的最具代議形式的政制,又推動制定多項平等機會及有關人權的法例,旨在根除私營部門的歧視情況。胡女士其後擔任平等機會委員會主席,努力改變商界有關平等機會法例的思維方式,從經濟角度向商界解釋遵守法例的好處。擔任廉政公署審查貪污舉報諮詢委員會主席時,她奮力打擊當時瀰漫公營部門的貪腐文化。胡女士現時擔任競委會主席,正努力為各行各業締造一個平等競爭的環境。

「於整段事業生涯中,我在不同領域一直處理與公平競爭有關的立法。有趣的是當中關係環環緊扣。正如我生平做過的大多數事情一樣,我所做的工作和我所遇上的機會都是意外碰上的。」

「事實上,我年青時不曾想過當律師—對於當時的我來說,法律看來十分乏味。表面看來,法律是死的—寫滿規條的典籍在書架上都封了塵。但到最後,我學會了愛上它。」

「同樣地,我的工作也不是我刻意追求或安排的。我對此感到滿意─我在不同範疇積累的豐富經驗,使我能夠在不同境況中從不同角度去看所有關乎公平競爭的問題。」

胡紅玉議員,GBS,JP

胡紅玉女士是律師,現任行政會議成員、強制性公積金計劃管理局主席、香港國際仲裁中心國際諮詢委員會委員。她曾擔任前立法局議員、平等機會委員會主席、消費者委員會主席、廉政公署審查貪污舉報諮詢委員會主席,也曾擔任法律改革委員會委員、醫院管理局成員、香港按揭證券有限公司董事、證券及期貨事務監察委員會非執行董事。

《香港律師》編輯
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湯森路透
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