似曾相識的歐陸大事 —— 回顧歷時六年的英國脫歐事件及其對歐盟法律的影響

上個月,波蘭憲法法庭裁定歐盟 (EU) 條約中的四項條款與波蘭憲法不相容,震驚了整個歐洲。波蘭法官裁定,歐盟條約中的第1條和第4條讓「波蘭共和國透過該條約轉讓予歐盟的權限超越了可接受的程度」。至於條約的其他條款,包括第2條和第19條,法官們則表示歐洲法院 (ECJ) 推翻並違返了波蘭憲法。

正當波蘭仍在挑戰歐盟相關條約的法律地位,而當中的結果仍尚待揭曉 —— 即這是否會導致「波蘭脫歐」時,這個法律風波不禁令人們回想起英國於2015-16年所進行的政治競選活動,而這事件其後使國家兩極分化。時任首相的戴維.卡梅倫在2015年發表英國大選宣言時,承諾會就英國應否繼續留在歐盟一事進行公投。卡梅倫和保守黨於2015年5月勝出選舉後,隨即信守諾言,將公投日期定為2016年6月23日。而在接下來的一年,英國便經歷了前所未有的分裂局面。

在「脫歐派 (Brexiteer/Vote Leave)」方面,奈傑.法拉吉 (Nigel Farage) 成為了英國脫歐運動的「名義領軍人物」,實質由保守黨政治家多米尼克.卡明斯 (Dominic Cummings) 負責出謀獻策;卡梅倫和其保守黨的一眾成員則積極遊說選民支持英國留在歐盟;時任的工黨黨魁郝爾彬 (Jeremy Corbyn) 雖然是一位傳統的社會主義者,但因為離開歐盟與其反對私有化的政治立場背道而馳,導致他在反對脫歐的議題上一直採取消極態度。不過,分裂的不僅僅是政黨,連家庭成員之間都因脫歐議題而起了衝突,甚至更有為脫歐派和留歐派而設的交友應用程式出現。

那時候我剛剛開始在英國央行的法律團隊裡工作 —— 事實上,那是我工作的第一個星期!當時的英倫銀行行長馬克.卡尼曾就此發表過富爭議性的言論,指「投票支持離開歐盟可能會產生重大經濟影響」,其中「可能包括技術性衰退」,因此英倫銀行對英國脫歐公投的立場是挺明確的。我記得那晚離開辦公室去投票的是星期四,那時團隊正在構思應變方案,為公投一旦結果是英國脫歐而做好準備。我記得自己當時心裏想:我不相信英國會脫歐,所以準備這個應變方案是徒勞的。顯然地,我大錯特錯了。

2016年6月24日上午,英國醒來面對自己的命運,發現52%的英國人投票支持脫歐。那天當我踏進辦公室時,一片寂靜,大家都因為早上公布的公投結果而感到非常訝異。事實上,整個倫敦市給人的感覺既詭異又混亂。人們對這一消息既震驚,又慌張,英鎊和股市一落千丈,卡梅倫更因而引咎辭職。留歐派的朋友們大怒,紛紛提倡進行第二次公投。而脫歐派的朋友則興高采烈,彷彿這是「三場公投中最成功的」。

回想一下,英國脫歐前後的政治、經濟、甚至是社會氛圍的變化都有跡可尋,但法律方面的情況呢?六年前,英國的政治競選活動升溫,但支持和反對英國脫歐的法律依據是什麼呢?波蘭憲法法庭在上個月作出的裁決,是否就是這些法律依據的體現呢?再者,於2016年6月作出脫歐決定後,為何英國要等近5年時間才確定脫歐呢?延遲脫歐背後所面對的法律問題是什麼呢?最後,既然英國已經正式脫歐,現今在英國實行的歐盟法律狀況如何?英國脫歐對英國的法律教育和資歷認可有何影響?當中面對的問題繁多,值得發表大量學術文章加以探討,但我將簡要總結出以下數個要點。

合法脫歐:

根據《歐洲聯盟運作條約》(TFEU) 和《歐洲聯盟條約》(TEU) 的條款,歐盟成員國必須接受歐盟法律凌駕於國內的法例。這意味著,如果某項國家法律與歐盟法律之間存在衝突,則必須以歐盟法律為準,不論是什麼類型的歐盟法律 (主要法律——TFEU、TEU等;或次要法律——法規、指令等),亦不論歐盟法律於何時訂立 (在國內法例訂立之前或之後)。即使某成員國一直擁有一項舉足輕重的憲法法例而它正與最近頒布的歐盟法規存在衝突,亦會以後者為準。這個法則已在歐盟判例法中得到證實,包括「Internationale Handelsgesellschaft mbH v Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel」一案,並且必須在成員國的國家法院切實執行。這就是波蘭法庭的判決背後存在爭議之原因,因為該判決並未遵循歐盟法律至上的原則。

英國在其國內的法庭上從未經歷過這樣的裁決,但這無疑是「脫歐派」在公投期間強調的論點之一。他們聲稱,由於歐盟法律至高無上,英國國會不再具有主權。作為歐盟成員的一份子,意味著國會對頒布其希望訂立的任何法律將失去權力 —— 一旦法規與歐盟法律存在衝突,則該一切將顯得束手無策。這自然激起了英國部分民眾的怒火,他們認為加入歐盟限制了國會主權,因而限制了英國的獨立性和權力。

然而,我們可以從法律的角度反駁這一點,是否成為歐盟的簽署國並非硬性規定的,而這也是國際法的關鍵重點(也可以說是弱點)之一。各國僅受國際條約和協定的約束,前提是這些國家須自願簽署。條約本質上是屬於國家層面的合約 —— 我們不能強迫個人簽署合約,同樣地,我們也不能強迫國家簽署條約。要成為歐盟成員國,只需簽署TFEU和TEU這兩項國際條約便可。英國於1972年加入歐盟,便是因為自願決定簽署了歐盟條約。國會隨後頒布了《1972年歐洲共同體法》,該法案以上述方式限制了國會自身的權力。我在十年前修讀法律時,有許多關於加入歐盟是否限制了英國主權的理論性辯論,而當中的大前提是這屬於一項自願性質的行為。現在,辯論不再是理論層面了——因為英國已經證明,一個成員國可以脫離歐盟,從而維護自身訂立法律的權力,不再受到歐盟的限制。

此外,必須指出的是,頒布法規和指令 (即歐盟法) 的立法過程需要大量成員國的參與。要通過任何歐盟法律,必須先徵詢歐盟理事會和議會的意見並得到批准——理事會由各個成員國的政府部長組成,議會則由歐洲議會 (MEP) 成員組成,而MEP成員當然是由該成員國的公眾選舉所產生的。因此,立法程序絕對是民主的,並反映了各成員國的意願。

為什麼延遲脫歐?

若要探討為何英國需要在公投後將近五年才離開歐盟背後的複雜原因,自然超出了本文的討論範圍,當中牽涉到一些舉棋不定的政策所影響。不過,其中一個主要原因,是歐盟和英國無法就英國脫歐後應有的狀態達成共識,包括歐盟法律的地位。在英倫銀行工作的第一年,我的職責之一是將現有的歐盟法律轉化為英國法律,有效地起草英國法律,使其與歐盟法律保持一致,因為英國在脫歐後將必定失去歐盟法律體系的保障。如下所述,這最終是不需要的,但關鍵在於脫歐後歐盟法律(條約、法規、指令等)在英國的地位仍存在很大的不確定因素和變數,而這正正是為何英國脫歐需時這麼久的原因之一。最後,《脫歐協議法令》終於在2020年1月簽訂,事情最終圓滿解決。

另外,歐盟實體法 (以及每所大學有關歐盟法律課程的教學大綱) 的主體是單一市場和四大自由。同樣,這方面的情況尚未明確,而英國不想在沒有達成協議的情況下離開歐盟,最終在2020年12月30日,即過渡期結束的前一天,簽訂了《英歐貿易合作協定》。毋容置疑,這就像是足球轉會死線日般,要到最後一刻才有最終定案!

歐盟法律現時在英國的地位:

《脫歐協議法令》為英國脫歐後歐盟法律在英國的地位提供了一個相對清晰的前景。當中以2020年12月31日為基準日,而當時、即是英國在當天晚上11時離開歐盟之前存在的任何歐盟法例,將會從2021年起在英國仍然有效。這被稱為「予以保留的歐盟法例」。從2021年1月1日起制定的任何歐盟法例均不會對英國構成任何影響,亦與英國無關——這些法例將會被無視。這包括直接適用於每個成員國法律的新法規、以及需要成員國在國家法律體系中實施的新指令。

然而,這種「予以保留的歐盟法例」(即在2021年之前訂立的歐盟法例) 在英國脫歐後的時代中,並不具有其在脫歐前所享有的同等地位。如果頒布了任何與其相衝突的國內法,那麼現時將會以國內法為標準。因此,不會再有任何歐盟法律凌駕於國家法律之上的概念 —— 英國國會現在可以製定任何法規,如果有關法規與那些「予以保留的歐盟法例」相衝突,那麼法規將會取得優先權。不過可以說,沒有太多令人反感或具爭議性的歐盟法例,因此國會不太可能需要大幅推翻這些法例。而最近在波蘭出現的例子可算是一個非常罕見的案例,當中成員國發現歐盟法律與某項國家憲法相衝突,而情況也曾在德國發生,就是前文提及的Internationale Handelsgesellschaft一案。也許波蘭和德國的情況更加相似,因為英國已經不再受國家賠償責任的約束,歐盟委員會也不能將英國的個案提交給歐洲法院。

英國脫歐對英國法律教育有何影響?

在較早前出版的一期中,法律大學 (The University of Law – ULaw) 發表了一篇關於事務律師執業資格考試 (Solicitors Qualifying Examination - SQE) 的文章,包括其構成部分和影響。而目前,英國的法律教育出現了很大變化,LLB或Graduate Diploma in Law (GDL) 及Legal Practice Course (LPC) 途徑被SQE(1和2) 所取代,培訓合約的傳統職業要求則被「合資格的工作經驗」(Qualifying Work Experience - QWE) 所取代。這與英國脫歐的時機相吻合,因此法律資格的新學術和職業要求為英國律師監管局 (Solicitors Regulation Authority - SRA) 提供了調整課程的機會,導致現時SQE忽略了歐盟法律的大部分內容。雖然SQE的憲法法律範疇仍涵蓋了小部分歐盟法律,但是現在英國的新晉律師、以及那些希望通過英國法律課程從香港獲得執業資格的律師均認為歐盟法律並不是那麼重要了。

然而,歐盟法律仍將會是ULaw法律本科課程 (LLB) 的可選讀範疇,讓仍然對此範疇感興趣的學生可以選讀、或是一些初出茅廬的大律師可能需要應英國律師標準委員會 (Bar Standards Board - BSB) 的要求而選讀。歐盟法律也仍將是國際法的重要組成部分,因為這是歷史上最具影響力的國際條約之一。雖然英國退出了歐盟,但仍有27個成員國受這套法律體系所約束。LLM課程,如ULaw提供的眾多課程,仍然包含著大量的國際法元素,而不會僅僅集中講述英國和威爾斯的法律——事實上,ULaw的大多數法學碩士課程都會從國際的層面上探討這些法律,因此歐盟法律仍然是一個非常值得關注的重要法律體系,即使對於香港的學生來說也是如此。

波蘭法院的裁決對於波蘭的歐盟成員國身份方面帶來之影響還有待觀察,但鑑於英國的經驗,波蘭的命運可能需要一段時間才能確定。然而,過去的六年以來,圍繞歐盟的爭辯已經反映了其對政治、經濟、社交生活、法律和教育都帶來了極大的影響,而本文主要總結了法律和教育方面的影響。無論你是站在哪一邊,無論你是脫歐派,還是留歐派,毫無疑問的是,研究歐盟法律必然會引發更多具見地的討論和辯論!

ULaw致力於支持英國、香港和世界各地的人們投身法律行業。在學術上和實務上,合資格的導師將自身寶貴的現實生活經驗帶入課堂。ULaw擁有包括香港在內的19間分校,其課程一直保持極高水準,並積極令行業變得更多元化,其就業能力和職業服務更屢獲殊榮,一直支持未來法律人才走每一步。

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Jurisdictions

英國法律大學香港分校課程總監

Savvas 擁有倫敦大學學院 (UCL) 的歷史碩士學位,並在劍橋大學攻讀法律。畢業後,他在香港特別行政區高等法院任職,隨後在倫敦市工作了五年,包括在金融申訴專員服務署和英倫銀行的法律團隊工作。他在英倫銀行主要從事「分隔措施」方面的工作,負責讓英倫銀行根據 2013 年《銀行改革法案》監管零售和投資銀行的分隔,而當中亦涉及到分析主要銀行的重組和訴訟工作,因為「分隔措施轉移計劃」需要獲得高等法院批准。薩瓦斯還曾在英倫銀行處理與英國脫歐相關的事務。

Savvas 自 2019 年 9 月起在 ULaw 任職,其教學和專業領域包括公法、國際法和歐盟法,並教授過所有本科和研究生課程,包括 GDL、MA、LLB、LLM 及 BPTC。他過往曾是倫敦布盧姆斯伯里法學碩士課程的課程負責人,還曾在英國其他大學任教,如倫敦大學學院和劍橋大學。