《Administrative Law in Hong Kong》作者:Stephen Thomson

普普通法優美之處,在於其能夠應用歷來透過案例而產生的法律原則,解決生活中各式各樣的糾紛。然而,這亦是一個可能為某些法律主題帶來複雜性的過程。在這方面沒有任何主題堪與行政法相比。Stephen Thomson博士在其著作《Administrative Law in Hong Kong》(劍橋大學出版社2018年版)中,以熱情和同樣清晰的寫作風格,巧妙地引領讀者瞭解這難懂的領域。

毫無疑問,行政法是十分重要。正如Thomson博士所觀察到的,監管的「觸角」已經影響了我們生活的各個方面,為獲委以促進公共利益任務的公共機構和決策者,賦予各式各樣的權力。然而,濫用或錯誤地使用這些權力,將「不僅違反法治,而且亦違反為法治提供信息的道德規範」。行政法旨在應對這種濫用和誤用。
司法覆核是一種機制,通過法院以使公共機構和官員為其作出的非法決定負責。正正是通過司法覆核的機制,法院落實了自1215年
《大憲章》以來所定下最重要的法治原則,即沒有人(就《大憲章》而言,即便國王也不可以,當然也沒有政府官員可以)凌駕法律之上。Thomson博士就關於香港司法覆核的基礎的討論是其書中最引人入勝的地方。他指出要在《基本法》中尋引這個基礎是很困難的。相反地,司法覆核的基礎是建基於普通法和法治原則。這一點是很重要的,因為這些普通法和法治原則的根源使司法覆核的程度超愈任何單純的文字保障。Thomson博士說:
「人們可輕易透過一筆,刪除一篇文章,但普通法和法治原則的傳統,作為一種對法律、合法性和正義的思考方式,及作為一種生活在法律中的方式,並不能被如此草率地抹殺。」本人表示深有同感!

Thomson博士帶領讀者由「許可」階段的迷宮,進而至司法覆核的程序;該許可的階段實充當法院的過濾器,測試申請人的案情是否可通過申請門檻,以決定是否允許某一事項進入實質聆訊。延誤、申請人的利益是否充分、被責難的決定是否具有充分的公共要素、驅逐條款的影響以及申請人的案件是否符合「可爭辯性」的標準,均是其中的審視門檻。於該等門檻之中,就案例法而言,公共要素的充分性屬最難決定的,因實難以明確區分公共和私人領域,例如並尤其是有關在公共機構以合約外判的事宜辨析。Thomson博士對「可爭辯性」測試的研究亦帶來不少啓發。新的
「可爭辯性」測試標準取代了以往的「潛在可爭辯性」測試標準,目的是提高篩選不可爭辯案件的門檻,以減輕法庭的壓力。然而,這鼓勵申請人在「許可」階段提交更冗長的陳詞,以跨越這一障礙,加重了法院需於過早的階段審查案情的負擔。這引出了一個問題,為什麼要設有一個「許可」的階段呢?

這本書的核心價值,特別是就該些在公共機構工作的人而言,便是Thomson博士對司法覆核理由的審視。正正是在這方面,眾人可看到行政法最複雜之處,而該方面亦因此最需具明確清晰。在提供這種明確性的同時,Thomson博士避開論述過去Lord Diplock對不合法(illegality)、
不合理(irrationality)和程序不當(procedural impropriety)這過於簡單的三項傳統的基本分類。取而代之,Thomson博士將案例劃分為以下九個理由,是一份容易掌握的清單,足以讓公共機構的日常決策者可實際地理解,同時亦不會忽視其所涉及的複雜性:

1)權力過大、酌情權力的限制、及不符合法規 (excess of power, the limits of discretionary power and non-compliance with statute)

2)不正當目的、不正當動機、及濫用職權 (improper purposes, improper motives and abuse of power)

3)考慮因素的相關性 (relevance of considerations)

4)酌情權保留的不足、非法授權、剝離和放棄 (insufficient retention of discretion, unlawful delegation, divestiture and relinquishment)

5)束縛酌情權 (fettering discretion)

6)事實的錯誤和法律的錯誤 (error of fact and error of law)

7)合理期望 (legitimate expectations)

8)不合理和非理 (unreasonableness and irrationality)

9)程序公正、程序不當和自然公義 (procedural fairness, procedural impropriety and natural justice)。

關於束縛酌情權的章節是顯著的;實為參與擬訂指引和政策的任何公職人員必須閱讀的章節。我們從九個理由中的幾個理由(經常相互對立)的應用中,看見其所揭示行政法的全盤複雜性。公共機構通過發布政策和指引,提高其表現和決定的透明度、一致性和效率,並確保已顧及相關的考慮因素(理由3)。然而,政策和指引的發布伴隨著風險。於發布時,它們必須用以處理公共機構法律權力範圍內的事項(理由1),
實決不能一成不變地應用這些原則,以致決策者無法考慮政策以外但相關的事項(理由3),或錯誤地故步自封的預先決定某一事項,從而束縛了其酌情權(理由5)。
若政策或指引涉及程序的制訂,則必須保留酌情權,以於公平性要求的情況下偏離該程序(理由9)。 同時,背離政策或指引並非沒有風險,該行為可能等同未考慮到政策中所述的相關考慮因素(理由3)或違反合理期望(理由7)。

Thomson博士在他的章節中列舉了不少案例,證明普通法是香港歷史中根深蒂固的一部分。Wong Pei Chum v Hong Kong Housing Authority [1996] 2 HKLRD是一宗涉及調景嶺安置的案件,該案中的居民根據於1961年向其作出的可無限期居住在現有建築物的保證,在1988年就重新安置的安排提出損害賠償的要求。Zestra Asia Ltd. V Commissioner for Transport [2007] 4 HKLRD一案的評論亦值得細閱。該個案具有有趣的真實情況,是有關拒絕批准一項「自訂車輛登記」作為車牌的申請會侵犯據稱社會保守的香港人的敏感性,此案說明了Wednesbury的不合理之處(理由9)可能正轉向一個(比原本對判決採用的較高測試標準)較低的門檻,即謂「沒有一個合理的機構能夠作出這樣的」判決。

Thomson博士還將讀者帶出司法覆核之外,深入探討令公共行政人員就其行為負責的一系列其他機制。 Thomson博士正是在這方面,特別是就行政方面的審裁處和向行政長官會同行政會議提出上訴方面,作出其最尖銳的批評;前者與任命其成員的行政當局的關係過於密切,後者則是「殖民地時代的遺留物」。

透過《Administrative Law in Hong Kong》,Thomson博士為一個複雜而重要的法律課題增添了一個受歡迎而又切合實際需要的論述。所有在公共機構工作的官員的辦公桌上,實應該放備本書。本書定價合理,實為大眾可易於入手的書冊。

Jurisdictions: 

美亞保險香港有限公司,法律總顧問

Gregoire先生是美亞保險香港有限公司的總法律顧問,負責公司所有的法律、監管和公司管治問題。他同時也作為美國國際集團在亞太區商業事務的法律顧問。Gregoire先生是香港大學的名譽講師,擔任學士後法律證書(PCLL)課程「商業爭端解決」選修科的兼職導師。他在業餘時間寫小說,已出版了兩部。